Advies AG: Kindgebonden budget niet in mindering op kosten kind

Ingevolge artikel 1:392 lid 1 letter a BW zijn ouders gehouden tot het verstrekken van levensonderhoud jegens hun kinderen. Ingevolge artikel 1:404 lid 1 BW zijn ouders verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kinderen. Op grond van 1:397 lid 1 BW wordt bij de bepaling van het verschuldigde bedrag enerzijds rekening gehouden met de behoeften van de tot onderhoud gerechtigde en anderzijds met de draagkracht van de tot uitkering verplichte persoon. Ingevolge artikel 1:397 lid 2 BW is ieder van de ouders gehouden een deel van het bedrag te voldoen, dat de tot onderhoud gerechtigde behoeft, waarbij rekening wordt gehouden met ieders draagkracht.

Levensonderhoud

De maatschappelijke betekenis van huwelijk, gezin en familie is vanouds tot uitdrukking gebracht in de onderhoudsplicht. Van echtgenoten, ouders en kinderen, maar ook van verder verwijderde bloed- en aanverwanten werd als vanzelfsprekend verwacht dat zij elkaar ook in financieel opzicht zouden bijstaan. Staatszorg werd als subsidiair ten opzichte van deze in de morele orde gegronde verplichtingen beschouwd. Met de ontwikkeling van de sociale verzorgingsstaat nam de door de overheid verleende ondersteuning toe; inmiddels vangen de sociale voorzieningen in Nederland veel op. Tegelijkertijd heeft de overheid steeds gestreefd om de verleende ondersteuning te verhalen op degenen die naar burgerlijk recht onderhoudsplichtig zijn.

Op grond van Boek 1 rust op allebei de ouders een primaire onderhoudsplicht jegens hun kind(eren). Ouders zijn op grond van art. 1:404 lid 1 BW verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kinderen. Het voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van de kinderen omvat naast het levensonderhoud in enge zin (instandhouding van de persoon) ook hun geestelijk en lichamelijk welzijn alsmede de ontwikkeling van hun persoonlijkheid. Kinderalimentatie is niet slechts van de behoefte van het kind afhankelijk, de onderhoudsverplichting van een ouder jegens hun minderjarige kind bestaat ongeacht de behoeftigheid van de kinderen18. De wetgever erkent hiermee een natuurlijke plicht van beide ouders om voor hun kinderen te zorgen.

De hoogte van het verschuldigde bedrag voor levensonderhoud wordt door twee factoren bepaald: de behoefte van de alimentatiegerechtigde en de draagkracht van de alimentatieplichtige (art. 1:397 lid 1 BW). Bij de bepaling van de behoefte van het kind geldt als uitgangspunt dat de levensstandaard van het kind vóór de echtscheiding zoveel mogelijk op peil moet worden gehouden. De behoefte van het kind wordt gebaseerd op het (gezamenlijke) inkomen van de ouders en de hoogte van de overheidsondersteuning voor de kosten van het kind (kinderbijslag en kindgebonden budget) vóór de echtscheiding. Vervolgens wordt aan de hand van de tabel “eigen aandeel kosten van kinderen” de behoefte bepaald.

De draagkracht van de ouders wordt – naast het inkomen uit arbeid, eigen onderneming, vermogen, of uitkering – beïnvloed door heffingskortingen, aftrekposten, en inkomensaanvullingen. Uit de draagkrachtbepaling volgt welk deel van de behoefte voor rekening van welke ouder komt en welk bedrag aan kinderalimentatie hiermee gepaard gaat. Op de bijdrage van de niet-verzorgende ouder vindt de zogenoemde zorgkorting plaats aan de hand van het aantal dagen dat het kind bij deze ouder doorbrengt.

Per 1 januari 2015 is de Wet hervorming kindregelingen in werking getreden. Met deze wet heeft de regering de kindregelingen willen hervormen en versoberen. Doel van de wet is om de beschikbare middelen op een rechtvaardige en effectieve manier in te zetten voor inkomensondersteuning aan ouders en om arbeidsparticipatie van ouders te bevorderen, alsmede om de overheidsfinanciën op orde te brengen.

De regering heeft het stelsel van elf kindregelingen gereduceerd tot vier regelingen, te weten de kinderbijslag, het kindgebonden budget, de combinatiekorting en de kinderopvangtoeslag. Uit (de figuur op p. 2 van) de Memorie van Toelichting kan worden opgemaakt dat de eerste twee regelingen vallen onder “inkomensondersteuning” en de laatste twee onder “participatiebevordering”. Inkomensondersteuning wordt als volgt toegelicht:

“De kinderbijslag en het kindgebonden budget bieden inkomensondersteuning aan gezinnen met kinderen. De kinderbijslag is een inkomensonafhankelijke tegemoetkoming voor alle gezinnen met kinderen. Het kindgebonden budget is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor de kosten van kinderen, bedoeld om gezinnen met lagere inkomens te ondersteunen.

In het kindgebonden budget zal een onderscheid naar huishoudtype gemaakt worden. Alleenstaande ouders krijgen een hoger bedrag, de “alleenstaande ouderkop”. Met dit extra bedrag wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met lage inkomens geharmoniseerd, zonder onderscheid te maken tussen degenen die werken en degenen met een uitkering.”

Bij deze wet is de alleenstaande ouderkop geïntroduceerd: een inkomensafhankelijke toeslag - binnen het kindgebonden budget - die wordt verstrekt onafhankelijk van de vraag of aanspraak op kinderalimentatie bestaat. Het al dan niet hebben van een (fiscale) partner is (naast het toetsingsinkomen) maatgevend om aanspraak te kunnen maken op de alleenstaande ouderkop.

Het doel van de vervanging van de alleenstaande-ouderkorting en de alleenstaande-oudertoeslag in minimumuitkeringen door de nieuwe alleenstaande-ouderkop was tweeledig: naast een aanmerkelijke vereenvoudiging, vooral ook het meer lonend maken van werken voor alleenstaande ouders. Vanwege het verminderen van het aantal kindregelingen en om te bewerkstelligen dat zich geen verzilveringsproblemen kunnen voordoen zoals bij de fiscale alleenstaande-ouderkorting het geval was, is ervoor gekozen de alleenstaande-ouderkop onder te brengen in het kindgebonden budget. Daarmee heeft deze tegemoetkoming een tweeledig karakter gekregen, te weten aanvullende inkomensondersteuning van de alleenstaande ouder, overeenkomend met de doelstelling van de oude regelingen, en, als onderdeel van het kindgebonden budget, een tegemoetkoming in de kosten van kinderen.

Discussie literatuur

Zoals gezegd, is in de literatuur gereageerd op de aanbeveling van de Expertgroep waarbij overwegend het standpunt wordt ingenomen dat de alleenstaande ouderkop niet in mindering moet worden gebracht op de behoefte van het kind. Het voornaamste argument hiervoor is dat met de door de Expertgroep voorgestane berekening de niet-verzorgende ouder geen of minder kinderalimentatie hoeft te betalen aan de alleenstaande verzorgende ouder met een lager verzamelinkomen. In een dergelijk geval betaalt de Staat het merendeel van de kosten van de kinderen in plaats van één van de ouders. Ook het feit dat de hoogte van het kindgebonden budget sterk wisselend is (want afhankelijk van het inkomen) en steeds tot aanpassing van alimentatie zou moeten leiden, wordt als kritiekpunt genoemd. Roelvink-Verhoeff is een andere mening toegedaan en vindt dat de wetgever met de invoering van de WHK de nadruk heeft gelegd op de tegemoetkoming in de kosten van het kind in plaats van op inkomensondersteuning. Om die reden zou het kindgebonden budget in mindering moet worden gebracht op de behoefte van het kind.

vFas
Uit de schriftelijke opmerkingen ingediend door de vFAS blijkt dat zij via een digitale nieuwsbrief een enquête heeft uitgezet onder haar leden over de vraag op welke wijze het kindgebonden budget en de alleenstaande-ouderkop bij de bepaling van de kinderalimentatie in aanmerking moet worden genomen. Daaruit blijkt samenvattend (i) dat een grote meerderheid van de respondenten het er niet mee eens is dat het gehele kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande-ouderkop, in mindering wordt gebracht op de tabelbehoefte en (ii) dat iets meer dan de helft van de respondenten van mening is dat er een splitsing moet worden gemaakt tussen de alleenstaande-ouderkop en het overige deel van het kindgebonden budget, waarbij de alleenstaande ouderkop bij de drachtkracht moet worden geteld en het overige kindgebonden budget in mindering moet komen op de tabelbehoefte.

Conclusie

Over één punt bestaat grote overeenstemming. Ongeveer iedereen – inclusief de Expertgroep en de Minister - hoopt en verwacht dat de Hoge Raad hier het verlossend woord zal spreken. De prejudiciële procedure biedt daartoe uitkomst. Er is ongetwijfeld sprake van een veelheid van gevallen als bedoeld in art. 392 lid 1 Rv. Ik beschouw de gestelde vragen als rechtsvragen. Namelijk dient het kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande ouderkop als draagkracht verhogend te worden beschouwd, wat betekent dat deze toeslag bij het inkomen van de ouder die in aanmerking komt voor het kindgebonden budget moet worden opgeteld of behoren deze factoren bij de behoefte van het kind in aanmerking te worden genomen? Het is denkbaar dat het antwoord zou kunnen luiden: beide benaderingen zijn mogelijk en zijn overgelaten aan de feitenrechter. Ik vind dat antwoord niet bevredigend en bepleit dat de Hoge Raad een duidelijk standpunt inneemt of uitgangspunt formuleert.

Er wordt met het stellen van onderhavige vragen met name een beroep gedaan op het bevorderen van de rechtseenheid, een taak die bij uitstek de Hoge Raad is toevertrouwd. Uit de MvT bij de Wet prejudiciële vragen aan de Hoge Raad valt af te leiden dat de wetgever voor de Hoge Raad ook een mogelijkheid ziet om prejudicieel antwoord te geven op ‘gemengde vragen’ door middel van (bijvoorbeeld) het formuleren van een uitgangspunt of een regel bij de invulling van een wettelijke bepaling. Een dergelijk(e) uitgangspunt/regel wordt hier ook gevraagd; bij de invulling van de wettelijke begrippen draagkracht en behoefte kan de Hoge Raad de regel/het uitgangspunt formuleren dat het kindgebonden budget als draagkracht verhogend dan wel behoefte verlagend moet worden meegewogen.

Naar mijn opvatting, die ik ontleen aan de al vermelde jurisprudentie en literatuur alsmede aan de schriftelijke opmerkingen, zijn de volgende redenen doorslaggevend om de vragen in eerstbedoelde zin (draagkracht verhogend) te beantwoorden.

De verplichting om in het levensonderhoud van kinderen te voorzien ligt primair bij beide ouders. Zolang een ouder draagkracht heeft, dient hij aan het levensonderhoud in de brede zin (opvoeding, ontwikkeling, etc.) bij te dragen. Ingevolge art. 1:404 lid 1 BW zijn ouders verplicht naar draagkracht te voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kinderen. Hieruit vloeit voort dat deze kosten ook na echtscheiding overeenkomstig de afzonderlijke draagkracht van de ouders verdeeld moeten worden.

De onderhoudsplicht van de ouder is niet afhankelijk van de behoeftigheid van het kind. De overheid heeft door de jaren heen aanleiding gezien sociale en fiscale maatregelen te treffen om partners met kinderen enige ondersteuning voor de financiële lastenverzwaring die zij ondervinden door het feit dat zij een kind en vooral meer kinderen moeten onderhouden. Deze ondersteuning is subsidiair. De onderhoudsplicht van de ouders blijft geheel in tact. Als de ouders uiteengaan en een van hen de kinderen tot zijn dagelijkse zorg heeft, behoort de ondersteuning niet ongelijk verdeeld te worden. Met andere woorden, de onderhoudsplichtige ouder mag niet meer profiteren van het feit dat de overheid bijdraagt dan de verzorgende ouder.

Om te kunnen bepalen welk deel iedere ouder moet betalen, is het nodig te weten welke kosten aan de opvoeding en verzorging besteed worden. De praktijk heeft behoefte aan tabellen en forfaitaire bedragen om het stelsel overzichtelijk te houden. Dat stelsel kan beter niet vervuild worden door bij deze berekening inkomsten van welke aard ook te betrekken. Ik teken daarbij aan dat de tabellen historisch bepaald zijn en zeker niet een zuiver beeld geven. Ook om die reden verdient het de voorkeur het kindgebonden budget niet op de behoefte in mindering te brengen omdat het beeld daardoor nog meer vertekend wordt.

Het kindgebonden budget en de alleenstaande ouderkop zijn bovendien in de eerste plaats inkomensondersteunende maatregelen, met name voor de huishoudens met lagere inkomens. De alleenstaande ouderkop is onderdeel van het kindgebonden budget en heeft dezelfde strekking. Het is zeker niet de primaire bedoeling geweest dat deze maatregelen gebruikt worden om de kosten van verzorging en opvoeding per individueel kind te ondersteunen. De bijdragen komen toe aan de ouder.

Het kindgebonden budget is een ondersteuning per huishouden met kinderen; de hoogte is niet alleen afhankelijk van de hoogte van het (verzamel)inkomen van de verzorgende ouder(s), maar ook van het aantal kinderen en de leeftijd van de kinderen. Hoe meer kinderen per gezin hoe hoger het kindgebonden budget in totaal maar hoe lager het bedrag per kind. Dit wijst er ook op dat de bijdrage niet in de eerste plaats is bedoeld als ondersteuning van de kosten van het kind maar als ondersteuning van het gezinsinkomen.

Toerekening van het kindgebonden budget aan de behoefte leidt per saldo tot minder geld voor de verzorgende ouder. Immers, de hoogte van het kindgebonden budget blijft bij beide berekeningen gelijk, alleen de hoogte van de kinderalimentatie wijzigt. In de gevallen waarin de andere ouder wél draagkracht heeft, kan men zich afvragen of het juist is dat er toch minder te besteden is voor de kosten van verzorging en opvoeding van een kind; de behoefte van kinderen stopt niet per definitie bij het tabelbedrag.

Als de toeslagen in aanmerking genomen worden bij de draagkracht van de verzorgende ouder leidt dit in het algemeen tot een meer evenredige en redelijkere verdeling van de onderhoudsplicht dan toerekening aan de behoefte.

Bovendien leidt het tot de mogelijkheid van een meer duurzame vaststelling van de onderhoudsbijdrage. Een wijziging van de omstandigheden heeft dan minder grote gevolgen.

In geen geval kunnen de uitlatingen van de Minister, zoals de Expertgroep kennelijk heeft gedaan, als aanwijzing worden beschouwd voor toerekening aan de behoefte. De wetsgeschiedenis biedt daartoe volstrekt onvoldoende aanleiding en de Minister heeft afstand genomen van deze zienswijze.

Ik zie geen reden om het kindgebonden budget en de alleenstaande ouderkop voor de berekening van de kinderalimentatie op te splitsen, nu beide toeslagen dezelfde strekking hebben. Ze zijn allebei afhankelijk van het inkomen van de verzorgende ouder en dienen allebei in de eerste plaats ter ondersteuning van dit inkomen.

Het staat de rechter altijd vrij om op grond van bijzondere omstandigheden af te wijken van de algemene regel of van het uitgangspunt dat hier heeft te gelden mits deze afwijking dan ook toereikend wordt gemotiveerd.

Slotsom

Ik geef Uw Raad in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
1. Bij de bepaling van de ingevolge artikel 1:397 BW jo 1:404 BW door de ouders verschuldigde onderhoudsbijdrage voor hun minderjarige kinderen moet rekening worden gehouden met het kindgebonden budget, inclusief de alleenstaande ouderkop, door dit in aanmerking te nemen bij het vaststellen van de draagkracht van de ouder die het kindgebonden budget ontvangt.
2. Er dient geen onderscheid te worden gemaakt tussen de alleenstaande ouderkop en het overige deel van het kindgebonden budget nu beide toeslagen dezelfde aard en strekking hebben.

Parket bij de Hoge Raad 4 september 2015, ECLI:NL:PHR:2015:1711